這個城市已然從「投機城市」轉變成為「魔鬼化的城市」

OURS專業都市改革組織理事長 黃瑞茂


一、說明

為抗議房價不合理飆漲及政府縱容財團炒作房地產，20年前的8月26日《無住屋者團結組織》號召了上萬人，「住宅它是基本人權的一部分，不是商品，更不是玩金錢遊戲的籌碼！」，於全台房價最高的忠孝東路舉行夜宿行動，是為「無殼蝸牛運動」。在無住屋運動滿二十週年的今天，我們必需坦承，台灣的住宅問題並未獲得妥適解決，還面對更多的變化與社會挑戰。


最近，高房價與豪宅現象終於累積而爆發民怨，政府以「打壓房市」回應，但是否奏效或是虛應故事！台灣房市會不會如預期「泡沫化」的到來？而民眾將如何才不會當「最後一隻老鼠」。

對於一個城市而言，房地產不只是經濟的議題，更是政治也是社會的議題，在政府的漠視下也已經發展成為城市文化的議題。對於台北短短的城市文化形塑的過程中，累積的多元與多樣的文化經驗已經逐漸在消失之中。而新的城市圖像是什麼呢？

是什麼力量將城市打造成為恐怖的地景，所以大門深鎖的豪宅留給街道的是一道圍牆與監視器。是什麼力量可以讓地產商可以為了達到都市更新的面積整併，而將街角新蓋的十二層大樓打掉。是什麼力量可以讓市長不顧審議委員與幕僚的反對，而批准不合理與違法的停車容積獎勵。是什麼力量讓二十年前還有熱情奮力一搏的無殼蝸牛，而今選擇離城而去！


二、「折繳代金」取得容積，房價炒作是王道

土地是房屋的重要生產要素，伴隨著台灣房地產發展所推動的「容積獎勵」（相對於國外的「容積管制」）制度，成為台灣房地產炒作與政策作多的直接工具。「地價為房價成正比關係」的觀念深植於民心，因此容積獎勵的預期心理直接帶動高房價的炒作，也造成都市計劃所要照顧環境品質的失控。所增加的容積往往達到原本都市計畫所允許的容積的數倍之多，對於台灣原本就高密度發展的都市空間更將造成極大的環境品質的傷害。背後的關鍵在於政府以假藉名目所建構的容積獎勵的操作。

這樣的問題主要集中在都會區，尤其以台北市縣為重，台北縣主要藉由重劃區與捷運站區的聯合開發，首開容積移轉的惡例，容積移轉可以二倍為上限。最近台北市感受到台北縣大樓林立而有「鄉村包圍城市」的壓力，同時配合花博會的舉辦作為名目，而提出「台北好好看」政策，大開都市發展管制機制的倒車，以容積作為手段進行都市的開發，引發諸多的爭議。

在這一波波動作中，容積獎勵已經無所不用其極的地步，除了一直以來常使用的「開放空間獎勵」與「停車場設置獎勵」之外，最近的「環境融合」、「創意建築」、「綠建築」等等名目，或配合政策像是「台北好好看」或是重劃區開發而給於「時程獎勵」。

這些獎勵的因素正說明政府存在的正當性逐漸消失中，既有的都市計畫本來就有一套公共設施的設置標準，這是政府的基本任務，提供基本的生活設施。當政府做不到而衍生的種種獎勵也應該要衡量都市生活環境中的品質。如今政府不只是廣開便門，同時不負責任的與開發者站在一起，將問題留給市民大眾。

更不要說這些假藉理由的容積增加常常是背離其目的，例如因為捷運站周邊的步行距離而允許容積移入，但是同一案卻又獲得「停車獎勵」，恰又鼓勵使用汽車作為通行工具。而作為把關的地方政府忽略對於都市生活品質的照顧，建築開發案完工之後，將環境品質惡化的問題留給居住者。而所謂「綠建築」所獲得獎勵遠遠不及於所增加建築物量所造成的炭排量與造成環境的效應。

中央政府在這件事情上面一直扮演「開門者」的角色，配合立法委員的提案推出種種圖利於建商的法令。最近經過立法院提案，總統頒布實施的容積「折繳代金」購買的法令更是大開便門，對於公領域並沒有什麼好處，只是省卻了開發者的行政成本。在營建署所舉辦的會議中，這一條法令的通過也造成地方政府執行的困擾，在目前房地產資訊不公開的狀況下，獲利空間的設定將成為地方政府承辦人員被指責「圖利他人」的壓力。世所僅見的「容積折繳代金」容許開發者只要用金錢就可以獲取容積以增加建築的開發量，這種嚴重破壞既有都市計劃的作為已經成為這個城市空間的惡夢。

過高的容積疊加直接破壞都市計畫的公共設施的品質，都市成為災難的代名詞，成為盆地居民的惡夢，這個城市已然從「投機城市」轉變成為「魔鬼化的城市」！


三、政府保證，市場作多！

居住是人民的基本需求，但臺灣的住宅問題卻長期被政府視為一種商品的市場供需現象。近十年來，在標榜「小政府、大市場」的新自由主義思維下，政府針對住宅議題是更進一步推諉卸責，完全推由所謂的市場機制。

在這樣的思維下，房地產交易被視為一種經濟景氣的表現。房市熱絡時，非但不抑制房價炒作，反倒配合標售精華地區國有土地、放寬都市計畫土地管制、擴大釋出容積獎勵、營建法令的配合修改等等措施進一步鼓勵房價飆漲。當建商過度投資造成供給過剩，歷任行政院長都是以拼經濟為名，動用民眾繳納稅金來貼補購屋利息， 許多建商根本沒有多少自有資金，都靠銀行借貸以案養案。

政府怕建商出問題，擔心會使銀行呆帳提高而產生系統性風險，所以拚命挹注政治資源支撐房市。使得建商可以冒險與無忌憚的競逐價格。結果是國家資源沒有照顧一般民眾，只集中在業者與少數有錢人身上，是一種公共資源不當的配置與扭曲。

財團養地不是新聞，問題在於政府的漠視不處理。上段文章所列舉台灣容積炒作的事實早有學者與民間組織不斷的提出批評與建言，但是不見政府主事者的回應。一直到最近一系列有關於房地產市場的糾紛如「虛坪」爭議，到監察委員針對容積的無中生有、不該核可卻核可的利益獎勵等等不當獲利，提出社會公平性與都市計畫公共設施破壞的糾正案。

臺北徐州路的標地案，國有財產局竟然將未開闢的都市計畫公共設施（人行道）土地給標售掉。這些荒腔走板的一連串鬧劇，加上 不斷上揚的房價所累積的民怨，「泡沫化」危機恐慌，房地產終於發展成為社會所關注的議題。這一路下來，歷任政府始終觀望，終至於危及於執政的正當性受到挑戰，不得不處理。

除了容積率提供炒作的直接物質條件之外，政府該作為而不作為，包括拒絕採取措施以建全台灣住宅市場。例如住宅市場的資訊極不透明，舉凡交易的價格、數量、環境風險等，除了業者所提供的資訊，一般人根本無法取得相關資訊。

包括地區的環境承受力、雨量與淹水率的預測、斷層帶的分布、哪些巷弄若發生火災將無法以雲梯車救火、都會區中的淹水地圖與捷運系統通過所造成影響的位置等等圖資等資訊，都攸關著人民的生命財產安全，政府有能力彙集、統整住宅的相關訊息，有義務將資訊提供給民眾，從而促成消費者權益提升，以根本革除當前住宅市場的弊端。


四、豪宅化，推動著一個哀莫大於心死的社會與「內爆」的政府

回應這一波高房價所引發社會的指責，各級政府所提出的解決方案，可說是五花八門，經建會提出淡海新市鎮的土地以提供平價住宅，配套是提出輕軌計畫以解決通勤交通問題。就像歷任政府每一次選舉時，輕軌或是捷運延伸線就會浮上檯面一樣，選舉完後輕軌的評估就銷聲匿跡。但是此話一出，政府已經「盡到」協助淡海新市鎮房地產業者「政策喊話」的作用。

臺北縣政府提出藉由提供容積獎勵的以量制價策略來抑制房價上漲。不管中央或是地方政府所提出的政策的邏輯是將都市地區的國有土地賣給建商興建豪宅，然後在都市邊緣地區，生活機能不佳地土地興建平價住宅，同時圈地做為科技園區的土地取得。趁火打劫的意圖十分清楚，除了趁機增加炒作的籌碼之外，並無意圖解決什麼問題！

就在這一次次的虛應故事中，這個城市無法發展一套健全的房地產政策，來協助台北都市過程中，一種共同建造城市的熱情與活力。豪宅雖然佔了城市建築的數量不多。但是「豪宅化」作為房地產炒作的標籤，已經標定了政府做為幫兇的罪名。

但是問題不會就此停歇，「內爆」（Implosion）已經開始，無殼蝸牛又將重回街頭！房地產泡沫化將在社會內部產生「內爆」作用，擁有權力的政府一再錯失修補社會信任的機會，最後所有的指責將回向政府本身。對於就像「衍生性商品」無以為繼時，金融風暴終將許多國家金融秩序搞到無法收拾的地步。

這幾年開始有一種新的論調來看台北這個城市，香港評論家陳冠中在一篇「現在讓我們捧臺北！」的文章的一段文字寫到「最近五年我住在北京，常有人為我最喜歡哪個華人城市，問的人以為我會說北京、上海或香港，我總說，以居住來說，台北最好。」

在創意城市的座談會上，我們也同意「創意新貴」作者弗羅里達所說的「包容力」肯定了過去三十年左右台北在都市化的過程中所累積的社會力量。這個城市的價值是所有的人所創造出來的！但是卻逐漸由少數人所奪走，當居住在這個城市變成為不可能，那這座城市的意義何在！

這種「民怨」不是一時，而將成為一種普片而長期的「心態」（mentality）。 當這個城市不再有機會，當民眾的熱情得不到回應，而且為了負擔高漲的房價與物價而終日勞苦工作，將無法創造更有意義的生命價值，於是不再對未來有所期待，人們將離城而去！這種內耗的作為也同時影響對外的城市競爭，當國有地不斷餵養房地產市場時，當城市需要進行都市機能與結構性的調整時，土地的擁有是最好的籌碼，可以直接對於城市轉型的需要做出回應，除了全球競爭之外，密集都會區的各種類型的災害危機，老齡化，安居樂業的生活需要。

土地炒作不只是一種內耗，將使得都市轉型更加的困難。這將會是一個沒有城市也沒有市民的國家！


五、小結

就都會區的發展現實，在台北都市過程中所建立的都市環境經理機制（例如都市設計機制）已經逐漸遭到破壞、挪用與轉用。解嚴之後所推動公共協調與功能整合進步的都市治理模式，已經重新由開發取向與官僚主導所掌控。金融風暴之後，全球政治上新保守主義的與經 濟上新自由主義遭到全面性的檢討，而台灣政治與資本的連結卻仍然緊密，政府無視於城市的進步性來自於市民社會與這個城市過去所建立的生命價值。

因此，我們所期望的不是「打壓房市！」的簡略回應，而是一套完整的都市與住宅政策。特別是在貧富差距擴大之下，政府不能只有補貼購屋政策，根本是一種資源的錯置和浪費，忽略了根本買不起房子的民眾，或有錢也租不到房子的弱勢民眾，更需要政府的協助。政府應該要提出短中長期的配套，以修補人民與城市，人民與政府的關係。

同時我們也關心種種社會結構的變遷帶來新的住宅問題與需要，隨著M型社會兩極分化，財富集中於少數人，愈來愈多人沒有購屋的能力。以及，人口老化、少子等社會結構的改變，以及單親家庭、同志家庭等去核心家庭化的出現，都形成新的住宅問題與需求。這樣的社會結構改變帶來新的住宅問題與需求，我們需要有深切的認知與積極之作為都市永續發展與房地產政策。

（本文原載於建築師雜誌）